国内马上启动 MPA 项目。 由于 MPA（Master of PublicAdministration）被译为“公共管理硕士”，即其中的Administration被译成“管理”，而不是如以往那样更多地译成“行政”，因此， MPA内涵的外推使得公共管理从来没象今天如此这样受人关注。大家觉得，无论是从理论还是实践的角度，公共管理都存在着很多重大问题尚未讨论了解，十分有必要对其展开争鸣。譬如，Public Administration 与Public Management都翻译成“公共管理”， 它们之间有什么区别到底在哪儿？难道只是适用层次不同？有的学者觉得，Administration指层次高的管理，Management指层次低的管理。若是如此的话，国内研究生专业目录在管理科学类中，把一级学科“公共管理”定为“PublicManagement ”， 而把二级学科“行政管理”定为“PublicAdministration”的怎么看，好像从道理上讲不通。①同样，在MBA 中BusinessAdministration 译为“工商管理”， 这里所用的Administration，又怎么样用层次的高低来讲解？也有人觉得Management主要用于操作层面，更多地从技术角度讨论管理问题。假如仔细查阅中外管理学的有关著作，好象这种理解也不太全方位。虽然大家不可过于重视词义，但确实需要面对现实认真思索一下：“公共管理”与“一般管理”、“行政管理（公共行政）”、“企业管理”的联系与不同到底在哪儿？


1、新公共管理运动的启示


现在国内已有很多专家学者正在研究公共管理问题，譬如厦门大学陈振明教授在他主编的《公共管理学》一书中介绍了西方政府管理（行政学）的进步与演变经历中所出现的三次范式转换，即从公共行政学到新公共行政学，再到新公共管理学的三次重大突破。②国家行政学院季明明教授在“当代公共行政的改革实践与公共管理学的崛起”一文中也指出，当代“再造政府”的行政改革浪潮很大地冲击了传统公共行政学体系，为公共管理学科的崛起作了铺垫；公共行政、公共事务、公共政策构成了公共管理学科的三大支柱。③综合上述两位专家的怎么看及其他国内有关文献，应该说在对公共管理特别是公共管理的讨论中，有两点怎么看是一同的。


1.新公共管理思潮的出现与各国行政改革的浪潮是密不可分的，它有力地推进了“重塑政府运动”。在凯恩斯理论的影响下，当政府这只“看得见的手”干涉市场并获得巨大成功时，与“市场失灵”相随着的“政府失灵”也表现得很明显。一方面政府对社会、市场的管理，不只使政府所承担的任务愈加多，成为“万能政府”，而且政府对外管理的实质效率也非常低，在不少方面负面影响愈加大；其次政府中官僚机构膨胀，效率低下，财政支出扩大。正是在这种背景下，世界上绝大部分国家都需要政府进行改革。大家在“实用主义”、“小政府意识形态”、“商业动力化”④等思潮的影响下，需要政府把公共事务尤其是公共物品（服务）民营化；推进社区主义，打造理想的政府、市场、社区三足鼎立的公民社会；加大公共部门与私营部门的合作，进步非政府、非营利性组织；用企业精神再造政府，把企业管理中的组织文化注入到政府组织中，提升政府部门的竞争优势。


在全社会和学术界都在检讨政府的角色与用途时，英、美、新西兰等国政府掀起了一股大力推进行政改革的浪潮。在英国，从撒切尔政府起就不断提出了一系列坚持市场取向、降低政府干涉的行政改革策略。从“阶段改革计划”到“公民宪章运动”，在民营化、公私角逐与融合、公共部门引进私人企业的管理机制、承诺公共服务的内容与标准、提升公共服务的水平等问题上，英国的行政改革都获得了肯定收获。当然，这种改革被不少人称之为“宁静的革命”。八十年代初，美国的里根政府发动了一场大规模地放松甚至废除政府管制的变革运动，并由此设计了一种使政府官员不只对管理过程而且要对管理结果负责的新体制。克林顿政府继续推进政府职能市场化改革的进程，提出了若干重塑政府的原则与手段，如把角逐机制引入政府机构，大力减少行政本钱，打造“客户导向”的管理服务体系，以企业精神重塑政府，使政府机构成为“以绩效为中心”的组织。在这场全球化的行政改革浪潮中，新西兰的改革十分激进，因而它备受大家的关注。新西兰的政府再造运动的主要做法是：政府将那些具备商业性的职能与可以拓展角逐的服务，从公共部门中离别出来；财务报告、预算、拨款等均需要考虑绩效；在政府部门中区别决策与实行两种不同功能；按契约中规定的角逐原则，在政府部门的部长与实行官之间，签定“绩效协议”、“采购协议”等，强化各自的职能。⑤


西方国家，尤其是OECD国家的行政改革及其政府再造运动，为新公共管理的兴起提供了强有力的实践背景。“新公共管理被学者冠以各种不一样的名字（如‘经理主义’、‘公共管理’、‘以市场为基础的公共管理’、‘以企业家精神重塑政府’等），这反映了大家对正在发生的行政改革的不同怎么看。尽管这样，但他们确实存在着某些共识：从传统公共行政关注管理过程中的效率转变到很大地关注管理结果与管理者的个人责任”。⑥


2.公共管理研究，尤其是新公共管理学是在公共行政学进步的基础上产生的。本世纪六十至七十年代，批判传统公共行政学的理论愈加多，其中最有影响的是新公共行政学、政策科学与公共选择学派。新公共行政学一反以往过于看重效率的价值观，在传统公共行政学的目的中加入了“社会公平”，围绕着“分权”、“参与”、“交流”等民主行政中的若干问题一直展开讨论。同时，他们反对文官中立，觉得在不平等角逐中，这种角色本质上是欺负弱势群体的帮凶。⑦政策科学在肯定意义上讲，也是针对传统公共行政学过于看重官僚制理论，与把政策的拟定与实行割裂开来等问题而进步起来的。它明确地提出了要对政策拟定的全过程进行研究，即从政策问题构建到政策策略拟定，从政策实行到政策评估全方位展开讨论，并提出要改变政策系统，提升政策水平。公共选择理论以办法论上的个人主义为出发点，证明市场是效果最好的机制，因而需要降低政府的管理职能，把一部分社会所需要的公共商品和服务通过市场来提供。总之，新公共行政学、政策科学、公共选择学派都从学科建设方面，有力地批判了传统公共行政学，为它的进步与健全提供肯定新的理论依据。然而因为各自的弱点与缺点，它们并没完全获得预想结果。


七十年代美国有很多企业管理学院将研究范围由企业内部管理扩展到外部的社会管理，产生了让人们称之“企业管理型”的公共管理模式。它不同于那种“政策科学型”的公共管理模式，而是从企业的角度来研究公共管理，觉得公、私部门的管理实质上并无大的差异，企业管理的技术与办法完全可以运用到公共部门。大家为了统一这两种模式，因而就诞生了新公共管理学这个学科。⑧尽管大家对新公共管理的基本问题仍缺少完全共识，但象早期那样，用“公共管理”一词简单代替“公共行政”，或者视“新公共管理学”也如“政策科学”那样为“公共行政”的一个分支等怎么看，不可能得到大家的常见承认。


2、中外学者对公共管理基本模式的理解


应该说，海外对公共管理学模式的理解，是仁者见仁、智者见智。有人把公共管理的实质内涵概念为政策剖析、财务管理、人力资源管理、信息管理与对外关系。也有人把公共管理界定为政治管理、资源管理与策略管理。⑨OECD公共管理委员会对“公共管理”的怎么看是：它更倾向于从效率、有效性和服务水平等方面来关注结果；高度集权的科层结构已为分权式的管理环境所取代，在分权体制下，不只关于资源配置和服务供给的决策更强调后者，而且也为民众和利益集团的反馈限定了范围；它能灵活地获得替代直接管制的可行策略，这类策略可能带来以低本钱为基础的更有效的政策结果；它很大地关注由公共部门所直接提供的服务效率，包含在公共部门内部和公共部门之间营建角逐性环境；它强化了公共核心部门的策略能力，以指导政府的变革，并允许政府自动地、有弹性地、以最低本钱对外部变化和各种利益需要作出反应。⑩


国内国内学者对新公共管理运动的研究现在仍处于起步阶段。多数文章还是以介绍海外研究的近况为主。大家能看到的有关公共管理的专著有三本，其中之一是国内行政学界德高望重的老前辈夏书章先生的新作《现代公共管理概论》（2000年）。其他两本是陈振明教授主编的《公共管理学》（1999年）和张良教授等所著的《公共管理导论》（1997年）。下面大家仅就公共管理的概念、公共管理的主体与客体、公共管理的基本职能等四个方面，从他们的著作中摘录出有关内容供讨论。


1.公共管理（学）的界定


只限于指政府工作的狭义公共管理（也是狭义的行政管理），而不限于指政府工作的广义公共管理（也是广义的行政管理），如公共事业和所有其他非政府部门、单位的公共事务的管理（其实企业内部也有行政管理）都不能越过其所管辖的范围和事情。（夏书章）公共管理学是一门研究公共组织（主如果政府）更有效地提供公共物品的知识。（陈振明）所谓公共管理是指政府为促进社会整体协调进步，采取各种方法对涉及社会全体公众整体的生活水平和一同利益的一系列活动进行调节控制的过程。（张良）


2.公共管理主体


传统的行政学把行政的研究范围局限于政府行政机关的行政管理活动上。尽管它们是研究的核心主体，但公共管理学不只明确地将它他国家机关（立法、司法机关等）当作研究对象，而且也把其他公共组织的管理活动纳入其研究范围。（陈振明）从公共管理的概念看，公共管理的主体是政府，对政府可作广义理解。它不只指包含了立法、行政、司法等国家机构的广义政府，而且还涉及执政党的机构。（张良）


3.公共管理的客体


公共管理的客体：社会问题、公共项目、公共财产和资源。社会问题是那些只有是政府职责范围内、需要解决的问题。公共项目是最直接的可见对象。公共财产和资源主要包含公共设施、公共物品和商品、公共信息资源、社会人力资源、公有企业和公司。（张良）


4.公共管理的职能


任何一个团体、单位、部门都有大体相同或一样的、关系全局和全过程的工作项目，如决策、计划、组织、人事、领导、协调、监督、财务等等。（夏书章）公共管理从是普通的管理过程，更多地是一种政治过程，其公共性与政治性的特点十分明显，同样它要拥有决策、计划、交流、协调等基本环节。（陈振明）公共管理是一个由问题确立、解决方法的提出到决策推行和成效评估如此一个基本过程。计划、组织、协调和控制是公共管理的四大基本职能。（张良）


3、评述


几乎所有国内外学者都承认，新公共管理学的进步是在海外行政改革的实践与传统公共行政学的进步中诞生的。它的产生为健全政府管理提供更有力的理论基础。尽管有人把它称之为公共行政学的分支或者公共行政学的新范式，但它绝不是传统意义上的公共行政学。


关于公共管理活动的范围界定，有的学者把它确定为在政府（广义或狭义）内；有的学者则把它从政府组织外推到其他公共组织；还有的学者把它再外推到除政府组织外的其他团体、单位，包含企业在内。由于他们都有一同的关系全局和全过程的事。如此，狭义的公共管理就是狭义的行政管理，广义的公共管理就是广义的行政管理。


与公共管理活动范围相联系的就是公共管理主体问题。对此海外相当多学者仍然觉得政府是唯一主体，而国内学者多数都觉得是政府与有关的公共组织。


由于公共管理实质上是一种管理，所以为了能全方位地知道公共管理产生的来龙去脉，十分有必要重温“管理”提出的背景及其本质。


资本主义早期，商业经济的进步与生产的社会化，使企业逐步成为社会要紧的经济组织形式，一方面角逐成为经济进步的动力，其次资本家把追逐收益最大化作为自己唯一的目的。那时大家关注的管理实质上是企业管理，而企业管理的本质是以最少的人力和物力来达成目的和任务。这就是说管理，具体到企业管理，它刚开始的定位就是效率，即收益最大化。这自然需要研究效率问题。泰勒对这问题的讲解可能愈加露骨：“在科学习管理上，劳资双方在思想要发生大的革命，这就是双方不再把注意力放在盈余的分配上，不再把盈余分配看成是非常重要的事情。他们要将注意力转向盈利增加的数目上，使盈利增加到怎么样分配盈余的争论成为非必要。通过一同努力就能创造比过去大得多的盈余。”泰勒正是通过他提出的科学习管理，以此提升企业的管理效率。在提升效率的做法上，法约尔在一定量上比泰勒高明一点。他觉得达成管理的高效，具体地说就是要做好“计划、组织、指挥、协调、控制”，也就是大家一般提到的五大职能；并把企业管理中这类理论又进一步地推广到一般管理上，自然也包含政府管理。这就形成了管理思想进步史上的科学习管理时期。


这种讲效率并以效率为中心，强调整个管理过程都围绕着效率的思想，几乎影响了管理学进步中的全部内容，因而就产生了国内外绝大部分管理学家对管理的概念：管理可看成是如此一种活动，即它发挥某些职能，以便使得人的努力和物资资源能有效地配置，并达成某个目的。（雷恩）每当大家联合起来去达成某一个目的时，他们就创造了一个组织，它有潜力完成任何一个独立所不可以完成的工作。组织的成功与否在于它能否有效地获得用各种资源来达到特定目的。联合并指导用资源的工作叫管理，是刚刚提到的包含计划、组织、领导和控制的管理。（戴维·R·汉普顿）


由此可以看出，他们把“管理”看成是围绕达成目的的过程，旨在提升效率。为此，大家需要借助计划、组织、控制、勉励等方法。这种概念一直在西方管理学思想史中留下了深深的烙印。至于大家国内的绝大部分管理科学著作，差不多对“管理”也都是如此概念：“管理是通过计划、组织、控制、勉励和领导等环节来协调人力、物力和财力资源，以期更好地达成组织目的的过程。”这种从企业管理总结出来的管理思想，在向其他范围外推时，一直都强调以下几个方面：1.管理的目的是既定的。2.管理是一个过程。3.管理是为了有效借助各种资源，包含人力、物力和财力等。4.达成资源有效配置的方法是计划、组织、控制和勉励等。


大家自然会想到，公共范围中的管理包含政府部门的管理，显然与企业管理是不同的，不同就多在“公共”二字上。公共组织中的目的与企业目的即追求收益最大化的目的是不一样的。公共目的也考虑“效率”原因，但同时还需要考虑“公平”原因。后者在泰勒的科学习管理思想中不只不可能提到，就是传统的公共行政管理也极少考虑。正是在这个意义上，新公共行政学才独树一帜地把社会公平放在显赫的地方上。这个学派的努力虽没产生预想的结果，但他们所提出的问题是值得大家在公共管理研究中认真考虑的。


企业管理觉得，只须在生产过程中把各种资源协调好就可以达成所获得的目的最大化，所以管理的客体主如果资源。而公共管理所面临的总是是社会问题，因而管理不会简单地都表目前资源的协调上。社会问题一旦成为公共管理问题，它就是公共管理的逻辑起点。这种从问题出发，以拟定与推行解决问题的策略为中心，并需要评价实行成效好坏的思路，正好与公共政策研究的基本思想是相同的，难怪有人说公共管理可视为一种政策管理。


企业管理为了效率，为了有效地配置资源，其达成方法或者叫做管理的职能是计划、组织、控制、勉励。毫无疑问，公共管理的有效性也与这类职能有关。但前面已经提到，公共管理不只应该注意到效率问题，而且要研究公平问题，与与此联系密切的公共责任、公共权力、公共道德、公共文化等。


企业管理目的由于很明确，所以大家总是更多地注意过程管理。而公共管理的目的是效率和公平，这既要关注过程又要关注结果。西方从事公共管理学研究的不少学者，已经充分认识到对结果管理进行研究的意义。公共管理由重视过程转向重视结果，这无疑是适当的，但重点是怎么样达成过程管理与结果管理的统一，以保证达成效率与公平的统一。


综上所述，由最早从企业管理中提炼出的“管理”内涵，运用到行政管理直至公共管理中，这中间是有质的差别的。它们分别作为“管理”类的分支有其共性的一面，但因各自研究对象上的差别，又各有其个性的一面。对企业管理来讲，管理主体觉得企业目的十分了解，那就是达成收益最大化，因而更多地着力于提升效率上，集中要解决的是资源怎么样有效配置，大家把更多的力量放在决策、计划、组织、控制等环节上，这是一种过程管理。对公共管理来讲，其目的是达成效率与公平的统一；除去要学会好决策、计划、组织、控制等环节外，还要认真履行公共责任，用好公共权力，倡导公共道德；解决资源配置中的矛盾是要紧的，但更要紧的是要解决社会问题，怎么样增进公共利益并能公平地分配，所以公共管理既要说过程管理，又要讲结果管理。或许有人会问，以上所讨论的“公共管理”的内容在“行政管理”中不是让人讨论过码？它们之间有哪些差别？大家的回答非常简单：那就是管理主体不同。或许还会有人问，专家们不是把管理主体从狭义行政管理外推到广义行政管理范围，包含企业中的行政活动，这中间又有哪些差别？大家的回答也非常简单：公共管理的本质集中体现于公共利益上。除那些不以营利为目的的公有企业外，多数企业管理的本质是追求一同利益。一同利益并不等于公共利益，它们之间的根本差别就在一个“公”字上。大家觉得，以营利为目的的企业活动中的“行政管理”不是公共管理范畴，即便它们部分地承担了为社会提供公共商品（服务）的责任，即便它们在管理活动中也有决策、计划、组织、控制等事关全局和全过程的项目需要做，由于对这类项目的研究是是“一般管理”而不是“公共管理”的事。需要指出，不以营利为目的是区别企业管理与公共管理的一个必要条件而不是充分条件，重点还要看组织活动的宗旨，在根本上是不是谋求社会的公共利益。一个组织、小团体或者非正式组织，甚至家庭也常常有一同利益存在，但这类一同利益绝不是社会的公共利益。





①夏书章.现代公共管理导论［M］.长春： 长春出版社，2000，“导言”，7（2），3.


②陈振明.公共管理学［M］.北京： 中国人民大学出版社，1999，2，37，39，34.


③季明明.当代公共行政的改革实践与公共管理学的崛起［J］. 北京行政学院学报，1999（3）：5.


④⑤詹中原.新公共管理［M］.台湾：台湾五南图书出版公司， 1999，1，10（5）.


⑥Owen E.Hughes,Public Management&Administration,TheMacmillan Press LTD,1994,58.


⑦⑧⑨黄荣护.公共管理［M］. 台湾：台湾商鼎文化出版社，1999，20，24（2），31.


⑩David G. Mathiasen, The New PublicManagementanditsCritics, International Public Management Journal,1999,No.2,92.


张良等.公共管理导论［M］. 上海：上海三联书店，1998，5，49，15（4），21.


李长武.近代西方管理思想史［M］.长春.吉林大学出版社，1991，53.


贺强等.西方管理思想宝库［M］. 中国广播电视出版社，1993，3，5.


徐国华.管理学［M］.北京：清华大学出版社，1997，3.